防治“逢暴雨必内涝”关键在有法必依

7月6日6时7分发布暴雨红色预警信号,因天气原因,武汉地铁2号线、4号线多个出入口突然进水,一些地铁站楼梯几乎已如“瀑布”,部分站点采取临时封闭措施；

截至7月6日8时30分,武汉市因渍水导致车辆无法通行的路段共计142处；

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记者梳理近期全国各地发生的城市内涝,发现其呈现出“新老城区一起涝”“旧涝点未除,新涝点频现”“以往内涝上不了街,现在内涝出不了门”等新趋势。

有业内人士认为,防治城市内涝,需要让防治内涝系统工程在法治轨道上运转。

内涝防治进入法治轨道

为何我们的城市“逢雨必灾,内涝严重”?2013年以前,很多业内人士将我国城市内涝防治整体上无法可依归结为主要原因。

在此之前,指向防洪的主要是1998年开始实施的《中华人民共和国防洪法》,但这部法律适用的重点领域是江河湖海,并非城市水灾。

在当时,对于城市而言,国家技术规范体系中只制定了城市防洪和城市排水规范,缺乏城市排涝的规范和标准。

深圳市水务局排水管理处调研员陈筱云曾撰文分析当时治理内涝无法可依的种种尴尬:以往城市防洪体系建设中,由于排涝工程无规范和标准,通常只能参照《灌溉与排水工程设计规范》和《水利动能设计手册・治涝分册》,把几项农田排水标准适当提高作为城市排涝标准。城市内涝防治无法可依的情况,导致各城市防洪规划中漏缺排涝专项规划,排涝设计标准不高,排涝系统建设严重滞后,城市防洪与排涝、排涝与排水工程之间衔接不顺,从而造成城市内涝灾害频发。

改变始于2013年。

2013年4月,国务院办公厅下发关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知,其中要求2014年年底前,要在摸清现状基础上,编制完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造；用10年左右的时间,建成较为完善的城市排水防涝工程体系。

住房和城乡建设部在两个月后发布了《城市排水(雨水)防涝综合规划编制大纲》,提高了传统的市政排水标准等。

2013年9月6日,国务院发布《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》,其中着重提到要建设较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。

不到一个月后,国务院总理李克强签署国务院令,公布《城镇排水与污水处理条例》,自2014年1月1日起施行。

“城镇排涝基础设施建设滞后,暴雨内涝灾害频发。一些地方对城镇基础设施建设缺乏整体规划,‘重地上、轻地下’,重应急处置、轻平时预防,建设不配套,标准偏低,硬化地面与透水地面比例失衡,城镇排涝能力建设滞后于城镇规模的快速扩张”――这是相关负责人在介绍此条例出台缘由的第一项。

让业内人士均对此条例寄予厚望的,是这一条例进行的相关制度建设:

一是从规划层面作出规定,要求易发生内涝的城市、镇编制城镇内涝防治专项规划,纳入本行政区域的城镇排水与污水处理规划；

二是规定市政基础设施工程应当配套建设雨水收集利用设施,增加绿地、可渗透路面等对雨水的滞渗能力；

三是规定地方政府组织有关部门、单位编制应急预案,建立内涝防治预警、会商、联动机制等；

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其中更加关键的是,条例明确了监管职责,加强了责任追究,也就是强化了地方政府及其有关部门在治理内涝过程中的监管职责和不履行监管职责的责任追究。

“把近几年相继出台的政策、规定和意见上升为法律,将城镇排水与污水处理及其内涝防治事业纳入了法治轨道。从制度层面防治城市内涝灾害,解决城市暴雨内涝频发的问题,是《城镇排水与污水处理条例》最主要的立法目的。”中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏告诉《法制日报》记者。

关键在于落实法律规定

《城镇排水与污水处理条例》施行至今,已有两年半时间,然而今年城市内涝依然严重,是相关规定不够完善,还是执行不力?

在业内专家看来,各有问题。

“在法治方面,我国在不断积极建立健全防治洪涝灾害的相关政策法规。早在1998年我国就颁布了防洪法。目前我国有关部门也绘制了‘洪水风险图’,由于没有法律地位以及存在土地利用的利害关系,尚不能向社会公布,只能供内部编制应急预案与防汛指挥参考。”中国水利水电科学研究院防洪领域专家、国家减灾委专家委员会委员程晓陶说。

目前,有声音认为,有必要通过单独立法来规范城市内涝防治工作。对此,程晓陶的回答是“技术支撑条件尚不成熟”,“内涝不属于单一部门主管的特殊灾种,涉及部门多,成因复杂,应鼓励各地因地制宜探讨建立相关地方法规,国家不宜简单作出统一规定。2013年出台的《城镇排水与污水处理条例》,距离现代化城市内涝防治体系的要求,肯定还有一定的距离,但是发展过程中面临的问题很复杂,还需要根据各地经济水平、自然条件逐步完善。而目前许多地方已经有了自己的相关法规”。

“在国外有相关的法律要求对社区的排水情况进行风险评估,并向社会公布。日本的《特定都市河川浸水被害对策法》,是针对城市河流和内涝制定的法律,要求所有小区的管理者有避免增加排水系统负担的义务。诸如此类的法律法规,我国目前还是空白。”程晓陶说。

莫纪宏则有不同的意见。正因为各地目前已经或正在根据自身实际情况建立符合自身特点的相关法规细则等,所以莫纪宏认为,目前我国城市内涝治理不是法律制度不完善的问题,“现在能做到有法可依,关键在于要提高法律法规的质量。目前各部门在践行法律时不是很协调,存在各自为政的现象。这种现象的出现就需要国家宏观统筹,明确责任”。

正因如此,在莫纪宏看来,随着城市建设、城市规模的扩大和城市结构的调整,有必要通过单独立法来规范城市内涝防治工作,“但立法不是关键,如何落实才是从法律层面治理好城市内涝防治工作的关键。在落实方面,应建立单向管理和责任机制,明确法律责任”。

程晓陶说,明确职责与权益以及大家遵守的共同规则,内涝问题才能得到更好地解决。

在2013年9月6日国务院发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》中,提到“用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系”。

目前已经过去3年,在剩下的7年时间里,中国城市在治理内涝过程中还有很多工作要做。北京市城市规划设计研究院高级工程师王强就曾提出,“估计还需要更长时间”。

王强分析,雨水管道、泵站、河道等基础设施提标改造或新建,需要资金投入、立项和建设,这些都需要时间。“毕竟我国目前还处于发展中阶段,包括法规机制、人才技术、监控管理等方面还有待完善与提高,这个阶段是很难逾越的,必须允许有一个发展成熟期。”王强说。

“从内涝的特点和产生原因来看,治理城市内涝问题并不是在短期之内可以解决的,也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的。内涝产生的原因主要是1998年后我国城镇化进程加速,城市急剧扩张,基础设施建设严重滞后的结果。1998年我国人口城镇化水平为30%,现在已经超过了56%,而且还在继续上升。世界经验表明,人口城镇化水平要达到70%以上才进入相对平衡态。所以我国未来十年洪水内涝的压力还会加大。”程晓陶说。

结束语

城市内涝现象的出现,直接诱因是持续强降雨天气,背后却存在城市快速发展但排水管网建设滞后等复杂原因。治理城市内涝,需要蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段,需要建立风险干预机制,需要针对性的应急预案……治理城市内涝是一个涉及多个部门的系统、长期工程。然而,不管工程如何繁杂,必须从一点出发,即严格依据相关法律法规行事。在防治洪涝灾害法律日益完善的当下,有法必依、违法必究方是防治内涝的根本点。