解读强镇扩权：六项改革任务破解“小马拉大车”

湖北省宜昌市夷陵区龙泉镇

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《指导意见》提出六项改革任务，即扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度、探索适应经济发达镇实际的财政管理模式、创新基层服务管理方式。

郡县治，天下安。给予经济发达镇政府更多权力，将进一步增强镇政府的社会管理和公共服务的能力，激发镇域更大的活力。专家表示，《指导意见》明确了改革方向，扩大经济社会管理权限等任务有利于长远发展，符合未来国家治理现代化的重要方向。

经济发达镇权限进一步加大

因地制宜 部分县级权限可下放至镇

“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”党的十八届三中全会中这样提出。为加快推进新型城镇化的部署要求，加强对经济发达镇行政管理体制改革工作的指导，《指导意见》就总体目标、改革任务提出了要求。

改革要求的背后，是经济发达省份的强镇破除体制限制的诉求。

自2010年以来，中国已有多个省市开展被称为“强镇扩权”的试点，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验，但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题，这种“小马拉大车”现象也被形象比喻为“脚大鞋小”。

《指导意见》提出要扩大经济社会管理权限，理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关系，做到权责相称。省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。

国家行政学院教授韩春晖在接受采访时表示，扩大经济社会管理权限从长远来说是件好事。与中国整个大体制改革相关联，和现行改革相配套，说明权力重心正由上至下转移，符合未来国家治理现代化的重要方向。

“充分赋予经济发达镇自治权有利于各地探索符合自身需求的多元治理模式，治理模式多样性有助于释放各地发展活力。”韩春晖指出。

精简组织架构、镇区管理机构合一

“一站式服务”让群众办事更方便

在国家行政学院教授宋世明看来，经济发达镇亟待解决的一对基本矛盾是行政层级所赋予的管理权限与实际需要的管理权限，二者存在落差，前者小于后者。“有的经济发达镇实际上已经成为一个县（），故该项改革是循实责名，弥平落差。”

《指导意见》提出构建简约精干的组织架构。立足基层工作实际，优化业务流程，减少管理层级，建立扁平高效的基层组织架构。加强行政执法和综合服务等前台机构建设，统一履行直接面对公民、法人的行政审批、公共服务和行政执法职责，提高服务管理效能。设有开发区的经济发达镇可探索镇区管理机构合一体制，实行一套班子、两块牌子，促进开发区与经济发达镇融合发展。

韩春晖指出，开发区和经济发达镇在发展过程中有很多功能相近和重合的地方，合一体制有助于资源更好的整合和利用。

早在1999年，浙江省金华市就成立国内第一家真正意义上的综合性行政服务中心，此后，这种“一站式”的新型行政服务机构在全国诸多地方纷纷建立，显示了旺盛的生命力，但迄今为止仍然没有取得相应的法律地位。

推进集中审批服务和综合行政执法是改革任务之一。《指导意见》指出，整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的政务服务平台，实行“一门式”、“一站式服务”。公开办事依据和标准，精简程序和环节，规范自由裁量权。推广首问负责、办事、限时办结、服务承诺等经验做法，积极推行行政审批和公共服务网上，方便群众办事。

“权力下放，比如一些财权、公共服务职权下放到镇政府，最终获益的还是百姓。”中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯指出，“这可以增强经济强镇的行政能力、公共服务能力，能很好地解决民生问题，是推进新农村建设的新引擎。”

用人自主权更加灵活

财政支持力度进一步加大

扩权只是手段，强镇才是目的。筑起一个大循环就需要在人事、财权和事权等方面进行系统思维、科学谋划、闭合统筹，最终形成镇域经济社会发展的“聚合效应”。

在用编用人制度方面，《指导意见》提出在地方机构编制限额内，赋予经济发达镇灵活用人自主权。在财政管理方面，《指导意见》提出探索适应经济发达镇实际的财政管理模式。按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任。

“这可以解决长期以来地方‘有事权，无财权’的问题，此举保障了地方事权与财权相统一，有利于增加地方积极主动性。”韩春晖指出。

“事权的下放给予了乡镇更多的自主权；人事权的下放则能够提升机关效率；财权的下放能够加强乡镇的基础设施建设，从而带动镇域内相关产业的发展，使得乡镇产业、民生都能共享扩权强镇带来的成果。”乡镇干部都学良阐述了扩权强镇后乡镇在经济社会发展中形成的良性组合。

以山东省安丘市景芝镇为例，实行扩权后财政收入大为提升。每个乡镇的财力，单单市级减返一项，每年的增加额都超过500万元。这笔钱被用在工业园、学校、交通以及绿化等方面。

“县放权助推乡镇经济腾飞，镇域经济反哺县域经济，进而推进城镇化的建设，这是一个很好的良性互动模式。”中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌说。

“如果赋予经济发达镇的管理权限以传统县级政府架构、以传统方式、传统理念行使，只能是原地打转。”宋世明说，文件要求以现代政府治理架构（大部制）、现代治理方式（协同共治）行使被赋予的县级管理权限，如果实践运行良好，县级政府治理现代化可能先一步闯出一片新天地。